学好《暂行规定》增强责任意识
——学习《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》应明确的几个问题
王军正
中央办公厅、国务院办公厅
一、《暂行规定》颁布前的干部问责
（一）党政领导干部问责制的含义
党政领导干部问责制，就是特定组织或公众通过一定的程序追究没有履行好份内之事的党政领导干部，使其承担政治责任、道德责任、行政责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有制度的总称。其实质是对官员行使公共权力的行为进行有效控制与监督，促使他们对自己以及下属的行为及其后果负责，向任命他们的组织和公众负责。问责制度侧重于对行政不作为、乱作为或不当作为方面的监督，在现有纪律监督和法律监督的基础上开辟了“第三条监督通道”，问责追究与纪律追究、法律追究，构成了三位一体、依次递进的责任追究关系。
（二）问责制度在我国的发展
人们通常认为，问责制度在我国起步较晚，往往以2001年国务院颁布的《特大安全事故行政责任追究的规定》作为一个基本的标志。但实际上，早在
问责制度开始进入公共视野是2003年的非典事件。在非典时期，上千名官员因隐瞒疫情或防治不力而被查处，特别是
2004年的春天，《党政领导干部辞职暂行规定》颁布，规定党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。这表明我们国家对行政责任的追究，已经从纪律责任而发展到领导责任。2008年，“问责风暴”持续发力，这一年，广东省深圳市龙岗区舞厅“9·
回顾干部问责的探索历程，党政领导干部问责制经历了由权力问责到制度问责，由事故问责到行为问责，由“运动式”问责到经常性问责的发展历程。这一方面提升了党和政府的形象，另一方面也大大增强了各级党政官员的责任意识和大局意识。
（三）党政干部问责中存在的问题
1、问责法规不统一。问责是建设责任政府和民主政治的必然要求，需要依法实施。然而，我国至2009年6月 还没一部专门关于党政领导干部问责的全国性法规，问责的依据主要是《中国共产党党人监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《特大安全事故行政责任追究的规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些文件不仅存在着规定过于分散、法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性，使问责结果难以服众。
2、问责主体不全面。各地关于问责主体的规定不统一，异体问责相对薄弱。实际上问责包括同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统、行政系统对其党员干部、行政干部的问责；异体问责包括国家权力机关、民主党派、新闻媒体和社会公众等问责。《暂行规定》颁布前我国启动的主要是同体问责，由于对问责主体的定位不当或缺位，容易导致问责不实或问责不公。
3、确定问责客体不科学。党委和政府虽然是不同的组织体系，但在中国重大问题的决策执行是一体化的，甚至党委领导的决策往往处于更加重要的地位。以前各地出台的问责制，主要是对行政官员进行问责，而同样作为决策者的党委领导干部却很少被问责。由于问责主要追究的是政治责任和道义责任，而一般公务员很难承担这样的责任。因此，官员问责的客体主要就是各级党政机关及其工作部门或工作机构领导班子的组成人员，主要是政府和政府工作部门的行政首长。但是在某些地方问责制度中，问责客体包括“批准人（一般指行政首长）”、决策中“持相同意见的人员”和“承办人”，这实际上包括了几乎所有的公务员，显得不够科学。
4、问责事由不规范。《暂行规定》颁布前，各地规定的问责情形、问责事由五花八门，极不规范。有因为发生重大事故造成人员伤亡被问责的，有因在公文上写错字被问责的，有言行不文明，服务质量差被问责的，等等。很显然，这种有些苛求的问责，由于责过不相称，反而在实际生活中影响了问责制度的严肃性和权威性。
5、问责程序不健全。问责制是一个系统化的制度规范，更是一个程序规范。《暂行规定》颁布前，各地问责制度更多的体现在实体方面，对程度方面的规定不多，从问责制度的启动方式、启动主体、启动之后的具体操作制度以及在此过程中的公众参与程度、信息公开制度等都欠缺规范。程序上的缺失使得承办机构操作困难，还给人“暗箱”操作的嫌疑。
6、问责方式不统一。在各地制定的问责制度中，问责方式也参差不一。如云南省的《省政府部门及州市行政负责人问责办法》中，问责的方式有“诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查、劝其引咎辞职、责令辞职以及建议免职”等10种。而吉林省的《行政问责暂行办法》中，则列举了“告诫或者责令作出检查、通报批评、调离工作岗位、责令辞职、免职、辞退或者解聘”6种问责方式。
7、问责后果不严肃。《暂行规定》颁布前，被问责后的官员能否“东山再起”，今后如何安置，在问责办法中没有明确规定。现实中还存在“此地问责、异地做官”、“高调问责、低调升迁”等现象，也在消解问责制的严肃性和公正性。
8、问责力度不平衡。《暂行规定》颁布前，各地问责中存在着的“举轻若重”或“举重若轻”的现象。具体表现在：一是问责面前不平等。各地对同一性质的行为该不该问责以及问责后的处理结果各不相同。二是问责过程中非程序化和非理性的情感化现象比较严重。领导高兴了，问责就蜻蜓点水；领导生气了，问责就往往矫枉过正。三是问责不严、究责不彻底。比较多的是问责方式比较宽容，惩罚力度偏小。在特大伤亡事故中，丧生几十人甚至上百人，而给予相关责任人的仅仅是免职处分。这种处罚无疑不能使受害者及其家属信服，也难以弥补失职官员给国家、人民以及受害者造成的损失。
（四）《暂行规定》的颁布
为进一步规范党政领导干部问责工作，自2008年10月开始，中央纪委与中央组织部共同成立了起草小组，在总结实践经验、充分调研论证、广泛征求意见的基础上，最后经中央政治局会议审议通过，并于
二、《暂行规定》的主要内容
《暂行规定》共二十六条，2700余字，分为“总则”，“问责的情形、方式及适用”，“实行问责的程序”，“附则”四章。第一章规定了《暂行规定》的立法目的、问责对象、实行问责的基本原则、问责与党纪政纪处分以及刑事责任追究的衔接。第二章规定了问责的情形、问责方式、党政领导干部被问责后如何使用。第三章规定了实行问责的具体程序，包括问责情形的发现、调查、提出问责建议、作出问责决定、执行、受理不服问责决定的申诉等内容。第四章规定了除第二条规定的问责对象外的其他适用和参照《暂行规定》的人员范围以及《暂行规定》的解释机关和施行时间。
（一）明确问责对象
确定问责对象是实行问责的前提和基础。为了与《党政领导干部选拔任用工作条件》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关党内法规相衔接，《暂行规定》第二条将问责对象界定为：中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。同时，为加强对基层党政领导干部的管理和监督，《暂行规定》第二十四条第一款规定，对乡（镇、街道）党政领导成员实行问责，适用本规定。此外，考虑到县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业******员往往具有一定的社会、经济管理职权，其行为也会对社会产生较大影响，因此，《暂行规定》第二十四条第二款规定，对以上人员实行问责，参照《暂行规定》执行。
（二）规范问责的情形
《暂行规定》第五条从党政领导干部的职责出发，结合多年来发生的问责安全，规定了六种应当对党政领导干部问责的情形。1、决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；2、因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；3、政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；4、在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；5、对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；6、违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的。从目前看，这六种情形基本涵盖了应当问责的情形。此外，随着实践发展，可能会出现新应当问责的情形，为避免因为没有问责依据而无法实行问责，《暂行规定》第五条第（七）项还设定了兜底性条款，即“其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的”。
（三）统一问责的方式
《暂行规定》第七条规定了责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种问责方式。《暂行规定》第四条还对实行问责与党纪政纪处分以及刑事处罚的衔接作了规定，即：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”
（四）严肃问责的后果
为避免出现党政领导干部被问责后安排、使用上的随意性，《暂行规定》在第十条第一款和第二款明确规定，“受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格”。“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，规定一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。为了最大限度地教育和爱护干部，也为了体现以人为本的精神，《暂行规定》第十条第三款规定：“对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。”同时，为了严格规范被问责领导干部任职限制期满后的使用问题，第十条第四款规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”
（五）规范问责的程序
问责法制化的关键在于健全问责程序，使责任追究的启动、运行和落实做到有法可依，让问责活动在阳光下接受人们监督。《暂行规定》第三章详细规定了问责实行程序。
1、启动程序。即问责事由发现后问责程序的启动阶段，包括问责线索来源和启动建议。《暂行规定》第十二规定：“对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发两年党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；对在干部监督工作中发现的党政领导干部应当问责的线索，组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。”
2、调查程序。即有关部门对问责事由进行调查，了解真实情况，分清责任，提出具体问责建议。《暂行规定》第十二条规定了纪检监察部门和组织人事部门在各自的职权范围内进行调查，并根据干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。
3、处理程序。即对问责决定主体，问责决定文件形式、被问责对象的权利等方面做了明确规定。首先，问责决定机关按照干部管理权限对党政领导干部作出的问责决定，应当经领导班子集体讨论决定；其次，对党政领导干部实行问责，应当制作《党政领导干部问责决定书》，并写明问责事实、问责依据、问责方式、批准机关、生效时间、当事人的申诉期限及受理机关等。作出责令公开道歉决定的，还应当写明公开道歉的方式、范围等；再次，在保障被问责对象的权利方面，《暂行规定》规定：“作出问责决定前，应当听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩，并且记录在案；对其合理意见，应当予以采纳。”
4、申诉程序。《暂行规定》第二十二条规定：“被问责的党政领导干部对问责决定不服的，可以自接到《党政领导干部问责决定书》之日起15日内，向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。”
三、《暂行规定》的亮点
（一）注重问责程序的设定
以前因为没有健全的程序，问责制常常受到质疑。《暂行规定》全文2700字，共26条。其中第三章“实行问责的程序”就有1200字，共13条。党政领导干部问责程序占了整个问责的一半，凸显了程序是保证党政领导干部问责正确进行的必要途径。
（二）被问责官员复出有了明确规定
“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。这在很大程度上有助于回应人们一直关心并持疑虑的被问责官员很快复出等问题，有助于引导人们以健康的心态看待被问责官员，也有助于形成人尽其才的制度环境。
（三）群体性事件处置不力被明确列入问责范围
（四）党委部门的干部被列入问责的范围
各级党委在我国政治结构中的地位和作用是不言而喻的，行政一把手往往是党委的副手，在一些官员问责中，行政一把手受到处理而党委一把手则没有受到处理，这很不公平。《暂行规定》明确地把党委系统也纳入问责体系，把问责的范围覆盖到政府和党委两个系统，消除了以往只在行政系统问责、而不在党委系统问责的疑虑，使问责更加规范、公平、合理。
（五）注重问责对象权利的保护
我国现行议行合一的领导体制使监督、决策、执行三分离，这就导致被问责的官员处于绝对弱势的地位。而执行问责的官员，由于是其上级，处于绝对强势的状态，申诉机制还不健全的情况下，难免会出现问责过重，甚至错误问责的情况。而《暂行规定》给了问责人申辩申诉复议等权利，有利于问责制公正有效地实施。
四、学术界对《暂行规定》的评价与争论
《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台，是党政领导干部问责工作走向科学化、规范化、法制化的重要里程碑。但也有学者认为《暂行规定》还存在不少缺憾。
（一）问责监督不明确的问题
虽然《暂行规定》对问责的对象、情形、方式及实行问责的程序等进行了规定，但谁来监督这个问题没有明确。问责的执行者、被问责者都是官员，而且问责一般都是上级对下级的问责，整个问责过程都是在行政系统内完成，这就很难避免官员之间互相包庇的问题，不少官员虽然犯事了，官僚系统里的人际关系加之政治上整体的利益，往往大事化小、小事化了，一些重大事件再也捂不住了，相关领导才会被问责，而日常工作中违规失职造成损失很难被问责。因此，要开放权利体系，引入司法监督、民主监督和新闻舆论监督，让问责过程在有效的监督下运行。
（二）相关条款过于模糊笼统，缺少操作性，容易被异化的问题
《暂行规定》欠缺清楚明白的规定与责罚“量刑”界限，本身就变得非常有弹性，弹性空间大就容易被钻空子。比如虽然《暂行规定》中第七条明确了实行问责的方式分为“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”五种，但是某个事件发生以后，到底该适用哪一种问责方式，却并没有明确。还是需要出台配套的细则，对哪些人要问责、问责到什么程度，要进行科学而细致的量化区分，否则就可能导致权力的滥用或者不用。
（三）尊重和体现民意不够的问题
对官员实行问责，必须在贯彻落实过程中更加充分地尊重和体现公众意志，最大限度地引入和强化公众和舆论的监督。否则，恐怕难以确保问责的真正落实。然而，在尊重和体现民意方面，《暂行规定》着墨不多。如在问责制总则中强调“依靠群众”，但在分则中却无细则对应。此外，对备受诟病的问责官员的“复出”，规定也同样欠缺“民意条款”，这显然是不够的。
（四）问责的主体仍需扩展的问题
暂行条例在问责主体是有待改进的，其规定问责主体为纪检监察机关、组织人事部门，没有规定人民群众的直接问责。问责的源头应是公众和社会。只有充分发挥社会公众和媒体舆论的监督作用，把公共权力摊在阳光下，官员行使权力才会民主透明。
（五）官员复出规定不够严格，问责效果打折扣的问题
条例规定“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”，这就意味着即使在责任范围内出事了，也不会离开官员系统，这只是相当于一个职位的调动，一年后又能恢复原职甚至还会得到提拔。这种问责会被流于形式，达不到应有的效果。
（六）问责与问效结合不紧密的问题
问责要“责”“效”统一，问责不能限于“出事”而忽视效能，出事要问责，无为也要问责。《暂行规定》对社会关注度高、相对好认定的各类重大事故事件的问责规定的比较具体，而对其他应当问责的情形，由于认定较难、关注度较低等原因，相应的问责和处理可能就少一些，特别是对机关效能不高、不作为等问题，问责暂行规定没有明确要求，容易导致不敢担责、刻意避责的问题，催生出更多的太平官、混混官。
五、贯彻实施《暂行规定》要处理好五个关系
（一）处理好被动问责与主动问责的关系，努力使领导干部问责成为常态性工作机制
目前对领导干部的问责还缺少一种自动生成机制，对一些事故、事件的问责，往往视影响大小、产生后果、民怨程度，依赖于自上而下的启动，具有一定的被动性、选择性和偶发性。实践证明，如果仅仅局限于这种外力影响式的问责模式，将很难保证问责制度的经常性和持续性，也难以发挥对领导干部施政行为和施政效果的管理监督作用。因此，必须立足于对问责制主动、自觉地贯彻执行，制定相关的便于执行的条款和措施，使其成为一种常态性的工作机制，而不能仅仅根据民众的呼声和上级的指令来实施问责。
（二）处理好问责于律与问责于心的关系，在问责的过程中注重强化寓教于惩、以惩施教的作用
实施领导干部问责制，一条很重要的原则是权责一致、惩教结合。既要依照各项法律法规，使由于失职失责而导致某些重要事件发生的领导干部和责任人受到相应的惩处，更要把惩治与防范、治标与治本有机结合起来，寓教于惩，以惩施教。要实行“惩前毖后，治病救人”的方针，既问责于律，又问责于心，使被问责者在受到相应处分的同时，能够深刻反思，真正认识失职失责问题之所在，心悦诚服地接受组织处理，并认真纠正过错，警示今后行为。
（三）处理好事后问责与事先督责的关系，以最大限度的预防各类问责事件的发生为根本目的
实施领导干部问责制，不仅仅是让领导干部事后为其失职失责行为承担相应的责任，更重要的是为了最大限度地预防，使这类事不再发生或更少发生。要逐步将问责制体现和运用在日常的管理监督上，把事后问责与事先督责结合起来。各级行政主体必须按照制度规定、依照程序接受立法机关、上级行政机关及公众问责主体的经常性的检查、质询和听证，发现问题，及时解决，举一反三，防患未然。通过强化监督检查，时刻提醒领导干部注意自身的思想作风和行政行为，全力将各类问责事件减少和控制在最低限度。
（四）处理好就事论责和深层追责的关系，努力查办问责事件背后的腐败及其他深层次的问题
从以往大量群体性事件中，我们不难发现，在一些地区和部门所发生的重大事故、事件和案件中，除暴露出某些领导干部在行政行为方面的失责和过错外，往往还掩藏着深层次的腐败或其他违法违纪问题。因此，在实施领导干部问责过程中，如果仅仅局限于对其失职失责行为的追究，而不去解决其背后的深层次问题，一些严重的事故和事件将难以从根本上得到解决，还将为问题的再度发生留下隐患。所以在实施行政问责过程中，既要注重问责决策失误、监管不力，对某些突发事件处置失当等浅表性过错，更要深追细查这些事故、事件背后隐藏的严重腐败或其他深层次问题。
（五）是处理好问责力度与问责效果的关系，注重经济、政治和社会的综合效应
在一些责任事故、事件公开曝光引起社会广泛关注，特别是面临不断加大的舆论压力下，我们往往就会觉得问责的力度越大、追究得越严厉，所取得的效果就越好，这种思想上的情绪化很容易导致工作的简单化和粗糙化。从现实情况看，对党政领导干部实行问责的情形比较复杂，各地区、各部门的情况千差万别，同类事件处在不同背景下，其后果和影响也会有很大不同。这些都要求我们在实施问责过程中，必须坚持实事求是的原则和积极稳妥的工作方针，加强调查研究，科学合理地分析和处理问题，既要避免失之于宽、失之于软，又要做到依纪依法、合情合理、恰如其分，努力实现问责的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
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